研究｜王亚华 李星光：数字技术赋能乡村治理的制度分析与理论启示

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Abstract

摘 要

在当代中国经济社会转型过程中，中国乡村治理面临规则缺失、规则不适、规则漠视等多重制度困境，而数字技术重塑了乡村治理的时代特征，为推进乡村治理体系和治理能力现代化创造了新机遇。本文构建乡村治理的制度分析框架，阐释数字技术全面赋能乡村治理的理论机制，并利用经验案例进行实证检验。研究发现，在规则供给方面，数字技术降低乡村治理规则集体选择和村规民约宣传修订的成本，提高乡村治理规则供给效率和适配性；在规则执行方面，数字技术改善监督与惩罚机制和冲突解决机制的运行效率，促进规则有效落地；在规则维护方面，数字技术促进乡村治理交流平台建设，为规则维护提供必要的软硬件支撑保障。本文的研究呈现了数字技术全面赋能乡村治理的机制，为推进数字时代背景下的乡村治理现代化提供理论启示。

文丨王亚华 李星光

王亚华：清华大学公共管理学院副院长、中国农村研究院执行院长、国情研究院副院长；李星光：清华大学公共管理学院、中国农村研究院博士后

摘编自 |《中国农村经济》2022年第8期

【引用格式】王亚华,李星光.数字技术赋能乡村治理的制度分析与理论启示[J/OL].中国农村经济,2022(08):132-144.

一、问题提出和文献基础

改革开放以来，伴随中国经济社会迅速发展，社会事务日趋繁多，适应现代社会的治理体系亟须建立。当前乡村治理体系具有党政主导色彩浓厚、上级行政力量与社会自治力量融合不够、基层治理能力偏弱等特征，但政府主导的政策措施难以充分考虑每个村庄的特点，无法有效处理日趋复杂的乡村社会事务，制约了乡村治理能力的提升，已成为中国实施乡村振兴战略的突出短板和薄弱环节。随着人类社会进入数字时代，以移动互联网、大数据、人工智能和区块链为代表的数字技术蓬勃兴起，重新形塑了乡村治理的时代背景，为改善乡村治理体系和提升乡村治理能力创造了新机遇。为此，2019年《数字乡村发展战略纲要》要求，以数字乡村建设作为乡村振兴战略的重要抓手，整体带动农业农村现代化发展。作为典型的后发国家，中国不仅面临着不同于发达国家实现乡村有效治理的制度背景和环境条件，而且面临着数字时代的重大机遇和挑战。因而，探究数字技术全面赋能乡村治理的机制，是学术上很有价值的前沿课题。

围绕数字技术赋能乡村治理，已有一些文献的研究涉及数字技术赋能政府治理、村民自治、乡村社会组织和协同治理等方面。从政府治理角度，数字时代的政府治理具有政务服务在线化、政务全流程数字化等特点，可实现互动沟通的扁平化、治理决策的精准有效（沈费伟和诸靖文，2021；武小龙，2022）。从村民自治角度，数字技术降低自主治理决策、监督与管理的成本，提高自主治理的透明性（赵秀玲，2019）。从乡村社会组织和协同治理角度，数字技术推动乡村治理由党政主导转向形成党委政府、社会组织和乡村精英等参与的“一核多元”治理格局（赵敬丹和李志明，2020）。综上可知，现有文献为分析数字技术赋能乡村治理的机制提供了基础，但还需要探索数字技术全面赋能乡村治理的框架，为乡村治理实践提供理论指导。

二、乡村治理的制度分析框架

作为公共治理和制度分析的经典分析工具，奥斯特罗姆提出的制度分析与发展（IAD）框架被广泛应用于公共治理研究的各种场景，可为理解中国情境下的乡村治理提供借鉴。在中国情境中，公共事物自主治理的八项原则并不完全适用，有必要探索中国国情条件下的制度设计原则。从IAD框架提供的制度分析视角来看，中国乡村治理存在规则缺失、规则不适和规则漠视等问题。这些问题反映了乡村治理过程中的制度设计、制度执行和制度变迁，无法适应乡村社会迅速发展对乡村治理制度建设的巨大需求。从IAD框架提供的制度分析视角出发，结合当前乡村治理存在的问题，并借鉴奥斯特罗姆的制度设计原则理论，本文构建了乡村治理的制度分析框架。

在规则供给维度，集体选择、村规民约和法规规制是乡村治理规则的主要来源。IAD框架提供了多层次嵌套制度分析框架，包括操作规则、集体选择规则和宪制规则三个层次。梳理新中国乡村治理体系的演进历程可以发现，乡村治理法治化进程持续推进，既有综合性法规颁布，又有多个领域、单个方面的规章文件出台；既有国家层面的法规制定，又有地区层面的制度安排，规范化法治化正规化建设使得涵盖乡村治理各个领域的规则体系趋于完备。总体来看，中国乡村治理实践中宪制规则层面的制度构建比较完善，但乡村自治能力不完备、集体选择机制缺乏有效性，导致乡村治理的操作规则供给机制存在缺陷。

在规则执行维度，完善的监督与惩罚机制和冲突解决机制，是乡村治理规则得以执行的基础。在公共池塘资源治理过程中，资源占有者本人或对资源占有者负责的人有激励提供大量的监督行为。而违背公共池塘资源治理操作规则的相关条款可能受到其他资源占有者、相关行政机构人员等主体的分级制裁，进而影响占有者的行为选择。因而，完善监督与惩罚机制是乡村治理制度建设的重点。此外，外部环境的复杂性和不确定性导致事前的规则安排难以有效处理乡村治理面临的新矛盾和新问题，而良好的冲突解决机制可以助推当事双方或行政机构工作人员低成本解决新矛盾和新问题，从而促进乡村治理规则的有序执行。总体来看，中国乡村治理过于依赖自上而下的第三方监督机制，乡村内部的自我监督和相互监督机制运用不足。

在规则维护维度，乡村治理离不开多层次嵌套组织参与，也离不开以信息披露、信息传递和意见反馈为主要内容的交流平台建设，还离不开各种软硬件设施和资源资金投入的支撑保障。在科层体制下，乡村治理天然存在多层次嵌套组织，为乡村治理提供了组织保障，也造成乡村治理带有浓厚的行政主导色彩。突出表现为，自上而下的行政力量发挥体制优势的同时，基层村级组织成为乡镇政权的延伸，导致很多村民处于被动参与的状态。塑造村民乡村治理主体地位的关键在于构建一个可供讨论、处理、评价、反馈乡村社会事务的交流平台，为鼓励村民自主参与乡村治理提供配套保障。

三、数字技术赋能乡村治理的理论机制

▌（一）数字技术概念界定与赋能途径

数字技术的关键作用在于降低信息搜寻、复制、传输、追踪和验证成本，从而为乡村治理全面赋能。第一，数字技术降低信息搜寻成本，提高乡村治理规则条款的可得性，增强农民参与基层自主治理的积极性。第二，数字技术降低信息复制成本，减少乡村治理的信息共享成本和借鉴先进社会管理经验的学习成本。第三，数字技术降低信息传输成本，提高乡村治理海量数据传递效率，拓展农民参与乡村治理的领域和深度。第四，数字技术降低信息追踪成本，提高乡村治理的公开透明性。第五，数字技术降低信息验证成本，提高对违背乡村治理规则相关条款行为的惩罚措施的精准性。本文探讨的数字技术包括移动互联网、大数据、人工智能、区块链以及各种数据和信息网络平台等技术。

▌（二）数字技术赋能乡村治理的机理

数字技术全面赋能乡村治理的理论机制在于，降低乡村治理制度设计、制度变迁和制度执行的成本，进而推进乡村治理体系和治理能力现代化。

1.规则供给维度：降低乡村治理规则集体选择协商成本，提高乡村治理规则供给效率和村规民约与法规的适配性。数字技术可突破地理范围的限制，降低多元主体参与乡村治理规则集体选择的协商成本和村规民约的宣传修订成本，增进法规规制条款的可得性和适配性。第一，数字技术降低集体选择的协商成本。数字技术减少乡村治理规则集体选择的谈判协商成本，尽可能形成多数人满意的乡村治理规则。第二，数字技术提高乡村治理规则供给效率和村规民约与法规的适配性。数字技术有助于实现多渠道、多形式展示宣传村规民约和乡村治理各个领域的法规规制，便于依据乡村治理实践需要及时补充、修改或完善相关规则条款。

2.规则执行维度：改善监督与惩罚机制和冲突解决机制的运行效率。数字技术增强乡村治理监督与惩罚机制的有效性，提高化解乡村社会冲突和矛盾的效率。第一，数字技术改善监督与惩罚机制的运行效率。数字技术不仅推动不同层级政府机构之间、政府机构与村民群体之间高效便捷的互联互通，促进乡村治理公开透明化，而且提高多元主体参与乡村自主治理的积极性，将乡村治理的问题、程序和权力交由村民自主管理。第二，数字技术提高冲突解决机制的有效性。数字技术可实时搜集、动态追溯多元主体参与乡村治理的具体行为，为实施渐进制裁提供合理依据，易于达成各方满意的冲突解决方案。

3.规则维护维度：增强嵌套组织运行能力，提供交流平台等软硬件支撑保障。数字技术增强嵌套组织参与乡村治理的能力，降低搭建乡村治理交流平台的成本，为规则维护提供工具性支撑。第一，数字技术增强嵌套组织的运行能力。数字技术提高嵌套组织占用和供应乡村公共资源与组织乡村社会事务的效率，增强党政体系组织领导乡村社会事务的能力。第二，数字技术提供交流平台等软硬件支撑保障。数字技术减少搭建乡村治理交流平台的成本，可以实现线上线下信息共享和动态交流，畅通乡村治理信息沟通渠道和途径。

四、数字技术赋能乡村治理的实证检验

通过对近年来实践案例的观察发现，数字技术在乡村治理中的应用和推广已展现诸多成效，可以从实证意义上验证上文提出的理论机制。

▌（一）规则供给维度：激发集体选择参与积极性，促进村规民约的制定和更新

实践中，数字技术激发多元主体参与乡村治理的积极性，拓展乡村治理规则供给的方式和渠道。僵化的科层结构导致政府行政治理难以及时回应乡村治理出现的新问题。而数字技术可缓解乡村治理规则供给不足问题，具体途径和案例如下。第一，数字技术激发参与乡村治理规则集体选择的积极性。杭州市戴村镇开展了“映山红”乡村治理试验，激发了村民参与村庄人居环境整治议事决策的主动意识。第二，数字技术促进村规民约的制定和更新。越来越多的地区利用微信小程序等数字化手段宣传和更新村规民约。

▌（二）规则执行维度：村庄政务村务监督便捷化，有效化解乡村社会矛盾和冲突

实践中，数字技术促进村庄政务村务信息公开透明化和监督便捷化，及时有效化解乡村治理中的矛盾和冲突。中国乡村治理过于依赖外部监督，正式惩罚困难，导致乡村治理规则难以顺利执行。而数字技术可助推乡村治理规则有效落地，具体途径和案例如下。第一，数字技术推动村庄政务村务监督便捷化。浙江省龙游县推出了“龙游通”服务平台，当地村民可以借助“三务公开”栏目及时了解并掌握村情。第二，数字技术有效化解乡村社会矛盾和冲突。湖北省宜城市借助“百姓通”数字化服务平台，有效化解乡村矛盾和冲突。

▌（三）规则维护维度：搭建乡村治理交流平台，提供技术支撑和物质保障

实践中，数字技术降低村民参与交流讨论的门槛，拓展乡村治理信息披露、信息交流和意见反馈的公共空间。在科层体制下，上级政府对基层组织的行政、人事和财务的干预较多，造成乡村自主治理运行不畅。而数字技术为维护乡村治理规则提供技术支撑，具体途径和案例如下。第一，数字技术搭建乡村治理交流平台，保障乡村治理规则的顺利运行。浙江省海宁市搭建了集信息公开发布、社情民意反馈等功能于一体的“村民E点通”服务管理平台。第二，数字技术提供乡村治理规则维护的技术支撑。浙江省德清县依托“数字乡村一张图”平台，实现人居环境整治全流程可核查。

五、理论启示与政策含义

数字技术不仅降低乡村治理规则集体选择和村规民约宣传修订的成本，提高乡村治理规则供给效率和适配性，而且改善监督与惩罚机制和冲突解决机制的运行效率，助推乡村治理规则有效执行，还促进乡村治理交流平台建设，为规则维护提供软硬件支撑保障。因而可得如下理论启示和政策含义。

▌（一）规则供给维度：扩大和发展规则供给渠道和形式

第一，优化数字技术与村庄议事决策机制融合的制度设计，提高规则供给效率。数字技术降低多元主体参与乡村治理规则制定、修改和反馈的信息成本，但数字技术能否真正赋能乡村治理规则供给，则依赖于现有的体制机制能否实现与数字技术的有机融合。因而要优化数字技术与村庄议事决策机制融合的制度设计，创新乡村治理规则供给的形式、内容和方式。

第二，促进村规民约和相关法规的制定和更新，提高规则供给适配性。随着乡村社会各种新问题和新矛盾不断涌现，村规民约相关内容亟须补充、修改和完善。而数字技术可实现村规民约生动化宣传和推广，有助于形成村民易于理解和记忆的规则内容，并可根据乡村治理的实践需要，及时补充、修改和完善村规民约。

▌（二）规则执行维度：创新监督与惩罚机制，完善冲突解决机制

第一，构建乡村治理信息共享机制，创新监督与惩罚机制。数字技术不仅可以推动乡村治理全流程信息共享和治理行为可视化，促进乡村治理监督公开透明，而且可以引入多元主体共同参与乡村治理全流程监督，激发多元主体参与乡村治理监督的自觉能动性。

第二，借助数字技术向乡村社会赋权，鼓励多元主体协同处理乡村社会出现的矛盾和冲突。依托乡村治理全流程追溯信息，促进多元社会主体公平协商解决乡村社会的冲突和矛盾。

▌（三）规则维护维度：重视乡村数字交流平台建设，提升软硬件支撑保障能力

第一，推动乡村治理信息交流平台建设，提高乡村治理过程中信息获取、传递、处理和反馈的效率。搭建和完善“互联网+政务和村务”服务平台以及乡村治理信息交流平台，为村民参与乡村社会事务提供更多的渠道。

第二，加大乡村数字基础设施建设投入，提升乡村干群的数字化素养。在数字时代，不仅需要推动乡村道路、水利、电力等重要基础设施的数字化升级改造工作，为数字技术赋能乡村治理提供物质保障，还需要加强对多元主体的数字意识培训和数字思维训练，帮助乡村治理人才建立与数字时代相适应的观念和能力。

来源：清华大学国情研究院